Política de Mejora Regulatoria en México: Evolución, Marco Legal y Desafíos Municipales
“No hay nada tan inútil como hacer con gran eficiencia algo que no debería haberse hecho en absoluto.” — Peter Drucker.
Abstract
Este artículo traza la evolución de la mejora regulatoria en México —de esfuerzos dispersos en los noventa a política de Estado en 2017— y explica el salto de la Ley General de Mejora Regulatoria (2018) a la Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos (2025). Se aclara la diferencia entre ley general y ley nacional y qué significa, en la práctica, para federación, estados y, sobre todo, municipios.
Con base en fuentes oficiales (DOF, CONAMER, Observatorio Nacional), sintetizamos el diagnóstico del ámbito municipal: exceso y obsolescencia normativa, trámites costosos, baja capacidad institucional, rezago digital y débil coordinación. También se describen las nuevas herramientas nacionales (portal único, Llave MX, modelos de simplificación y digitalización) y los retos inmediatos para los ~2,450 ayuntamientos. El lector encontrará una guía clara para responder: ¿cuáles son las principales “dolencias” municipales en mejora regulatoria y cómo afrontarlas con el nuevo marco legal?
Introducción
La Mejora Regulatoria se refiere a la política pública orientada a generar regulaciones claras, trámites simplificados y servicios eficientes, reduciendo costos innecesarios para ciudadanos y empresas. En México, esta política ha cobrado especial relevancia en las últimas décadas como instrumento para promover la competitividad económica, la transparencia gubernamental y el bienestar social. Actualmente, existe un marco legal robusto que eleva la mejora regulatoria a Política de Estado y busca involucrar a todos los órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) en su implementación. Sin embargo, en la práctica subsisten importantes desafíos, especialmente a nivel municipal, donde la multiplicidad de reglamentos locales, la baja capacidad institucional y la falta de coordinación han dificultado la aplicación uniforme de esta política.
En este artículo se presentan los antecedentes de la mejora regulatoria en México (previos a su incorporación en la Constitución en 2017), las reformas constitucionales clave y sus exposiciones de motivos, la evolución del marco jurídico (desde la Ley General de Mejora Regulatoria de 2018 hasta la nueva Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos de 2025), así como un diagnóstico de la situación en los municipios mexicanos. A partir de fuentes oficiales, se caracterizan las problemáticas en el ámbito municipal –como la sobreabundancia de regulaciones locales, trámites engorrosos y falta de capacidades– y se delinean los principales retos que enfrentan los aproximadamente 2,450 municipios del país en materia de mejora regulatoria. La pregunta central que guía el análisis es: ¿Cuáles son las principales “dolencias” o problemas que enfrentan los municipios de México en la implementación de la política de mejora regulatoria?
Antecedentes antes de 2017: Hacia una Política Nacional de Mejora Regulatoria
Mucho antes de su consagración constitucional, México ya experimentaba con iniciativas de simplificación administrativa y mejora regulatoria. Desde mediados de la década de 1990 se creó la Unidad de Desregulación Económica (UDE) en la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, encargada de revisar y eliminar normas excesivas que entorpecían la actividad económica. En 1994 se reformó la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para introducir la herramienta del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR), obligando a evaluar costos y beneficios de las nuevas regulaciones antes de emitirlas. Estos primeros pasos sentaron las bases para una estrategia más integral.
El 19 de abril de 2000 marca un hito: mediante reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se creó la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) como la primera agencia en América Latina dedicada exclusivamente a revisar la calidad de las regulaciones. La COFEMER, adscrita a la entonces Secretaría de Economía, dio inicio formal a una política consolidada de mejora regulatoria a nivel federal, con impacto también en estados y municipios a través de convenios y programas de colaboración. Durante los años siguientes, la COFEMER impulsó la creación de registros de trámites, ventanillas únicas y la revisión sistemática de anteproyectos normativos. Dehecho, en los primeros 15 años de operación se revisaron aproximadamente 18,000 anteproyectos regulatorios federales, se simplificaron alrededor de 5,000 trámites federales y más de 22,000 trámites estatales y municipales, eliminando duplicidades y requisitos inútiles. Estas acciones iniciales mejoraron la apertura de empresas –por ejemplo, la instauración de ventanillas únicas municipales para abrir negocios de bajo riesgo incrementó en 5% la tasa de nuevas empresas– pero la mejora regulatoria aún dependía de la voluntad política del momento y carecía de un mandato general para todos los gobiernos locales.
Hacia 2013-2016, se reconoció la necesidad de llevar la mejora regulatoria al siguiente nivel mediante su institucionalización en la Constitución. El gobierno federal, con apoyo de organismos internacionales como la OCDE, impulsó el concepto de “Justicia Cotidiana”, dentro del cual se enmarcó la propuesta de reforma constitucional en mejora regulatoria. El objetivo era dotar de mayor fuerza legal a esta política y extender su obligatoriedad a estados y municipios, garantizando su continuidad más allá de sexenios presidenciales.
El esfuerzo cristalizó en la Reforma Constitucional publicada el 5 de febrero de 2017, que elevó la mejora regulatoria a rango constitucional como una Política de Estado. Esta reforma modificó principalmente dos disposiciones de la Constitución: el artículo 25 y el artículo 73. En el artículo 25, se adicionó un párrafo –actualmente el décimo párrafo– que establece claramente la obligación de las autoridades de todos los órdenes de gobierno (federación, entidades federativas y municipios) de implementar políticas públicas de mejora regulatoria para la simplificación de regulaciones, trámites y servicios, conforme a los objetivos que fije la ley general en la materia (1). Este mandato constitucional sienta la base para que la mejora regulatoria sea una política permanente y coordinada en todo el país, no sujeta únicamente a la discrecionalidad de cada administración. En palabras del propio texto constitucional reformado, “las autoridades de todos los órdenes de gobierno… deberán implementar políticas públicas de mejora regulatoria para la simplificación de regulaciones, trámites, servicios y demás objetivos que establezca la ley general en la materia” (10).
¿Qué es una Política de Estado?
La Política de Estado es todo aquello que un Gobierno desea implementar en forma permanente -independiente de los colores partidistas- para que trascienda a través del tiempo sin que se vea afectada por uno o varios cambios de Gobierno, para lo cual esta Política Pública se instituye en la Constitución Política de la nación.
Por otro lado, la reforma adicionó la fracción XXIX-H (o XXIX-Y según la numeración final) al artículo 73 constitucional (11) (12). Esta nueva fracción otorgó al Congreso de la Unión la facultad expresa para expedir una Ley General de Mejora Regulatoria, estableciendo así las bases legales para unificar la política a nivel nacional. En términos simples, el Constituyente autorizó y ordenó la emisión de una legislación general que fijaría principios, criterios y obligaciones comunes en materia de mejora regulatoria para la Federación, los estados y los municipios. Vale destacar que el proceso de reforma constitucional implicó la aprobación de estas enmiendas por ambas Cámaras del Congreso de la Unión y la mayoría de las legislaturas estatales, bajo el procedimiento del artículo 135 de la Constitución (13 ). Esto refleja el amplio consenso sobre la importancia de la mejora regulatoria como política transversal para el desarrollo.
Cabe mencionar que la reforma de 2017 también involucró cambios en el artículo 115 constitucional (relativo al municipio), para asegurar la congruencia con la nueva política nacional. En particular, se reforzó la facultad de las legislaturas estatales para establecer las bases normativas municipales en materia de reglamentación y mejora regulatoria, y se reiteró la potestad de los ayuntamientos para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos y disposiciones administrativas dentro de sus jurisdicciones, de conformidad con las leyes que emitan los estados (14). Esto significa que los municipios conservaron su autonomía regulatoria en asuntos locales, pero ahora bajo lineamientos generales que los estados deben armonizar con la política nacional de mejora regulatoria.
Exposición de Motivos de la Reforma Constitucional
En las Exposiciones de Motivos presentadas ante el Congreso (particularmente la iniciativa del Ejecutivo Federal de abril de 2016 y los dictámenes de las comisiones legislativas), se subrayaron las razones y objetivos detrás de la reforma. Un punto central fue que el propósito de la mejora regulatoria es “procurar los mayores beneficios para la sociedad con los menores costos posibles”, es decir, lograr regulaciones de alta calidad que generen bienestar y desarrollo económico sin cargas administrativas excesivas (15). Los legisladores destacaron que, hasta antes de 2017, México carecía de una estrategia plenamente efectiva e integral de mejora regulatoria; existía más bien un “mosaico” de esfuerzos aislados a nivel federal y en algunas entidades, insuficiente para transformar la realidad nacional (16). Por ello, se consideró necesario dotar a la mejora regulatoria de un carácter permanente y obligatorio, blindándola de vaivenes políticos y asegurando su adopción en todos los niveles de gobierno (7).
La exposición de motivos de la iniciativa presidencial enfatizó varios objetivos concretos de la reforma: 1) Desarrollar una profunda política nacional de mejora regulatoria, con visión de Estado de largo plazo; 2) Uniformar criterios y distribuir competencias claras mediante una ley general, para evitar duplicidades y contradicciones entre órdenes de gobierno; 3) Fortalecer las instituciones encargadas de la política regulatoria, creando un sistema nacional con órganos y consejos en cada nivel; y 4) Mejorar el entorno para la inversión y la productividad, reduciendo trámites burocráticos que frenan la actividad económica y abriendo espacios para la participación ciudadana en la calidad regulatoria (17) (7). Asimismo, se mencionaron experiencias internacionales exitosas de simplificación administrativa y gobernanza regulatoria (por ejemplo, en países de la OCDE), argumentando que México debía elevar sus prácticas al estándar global (18).
En síntesis, la reforma constitucional de 2017 buscó institucionalizar la mejora regulatoria como pilar de un Estado moderno. Al quedar plasmada en la Constitución, la mejora regulatoria pasó a ser Política de Estado vinculante: un compromiso permanente de todas las autoridades para legislar y gobernar con regulaciones de calidad, trámites sencillos y servicios eficientes en beneficio de la ciudadanía.
Del Marco Legal General al Marco Legal Nacional: Ley General de 2018 vs. Ley Nacional de 2025
Tras la reforma constitucional, el Congreso de la Unión procedió a expedir la legislación secundaria mandatada. Así, el 18 de mayo de 2018 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se expide la Ley General de Mejora Regulatoria (19). Esta Ley General de Mejora Regulatoria (LGMR) de 2018 fue un parteaguas: estableció por primera vez los principios y bases a los que deberán sujetarse los órdenes de gobierno en materia de mejora regulatoria. Entre otras cosas, la LGMR creó el Sistema Nacional de Mejora Regulatoria, integrado por la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER) –sucesora de la COFEMER–, los consejos de mejora regulatoria y las autoridades homólogas en estados y municipios. La LGMR delineó obligaciones como la implementación de Análisis de Impacto Regulatorio en regulaciones nuevas, la creación de registros de trámites, la emisión de Programas de Mejora Regulatoria en cada dependencia y municipio, y la instalación de consejos consultivos con participación ciudadana. En resumen, la Ley General sirvió para distribuir competencias y uniformar criterios en todo el país: la Federación establecería la política y brindaría herramientas (vía CONAMER), los estados debían armonizar sus propias leyes y coordinar a los municipios, y los municipios implementarían la mejora regulatoria en su ámbito local siguiendo los lineamientos nacionales.
Es importante entender la naturaleza de una Ley General en el sistema jurídico mexicano. Una ley general es una norma expedida por el Congreso de la Unión que, por mandato expreso de la Constitución, tiene validez en todos los órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) y distribuye competencias entre ellos en una materia concurrente (20). Las leyes generales fijan principios y estándares que deben ser desarrollados por leyes locales en cada estado, garantizando cierta uniformidad nacional pero permitiendo a las entidades federativas detallar su aplicación. En efecto, la Suprema Corte ha señalado que el constituyente, al facultar una ley general, “renuncia expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones” entre Federación y estados en esa materia, estableciendo una excepción al principio federal de que los estados legislan sobre lo no reservado. Así, tras la LGMR, los estados emitieron sus propias leyes de mejora regulatoria alineadas a la general, y los municipios ajustaron sus reglamentos locales conforme a las directrices nacionales.
Sin embargo, en años recientes se consideró que el modelo de ley general no era suficiente para alcanzar la profundidad de cambios deseada, particularmente en cuanto a la simplificación de trámites y digitalización en los tres órdenes de gobierno. Por ello, a finales de 2025, el Congreso aprobó una nueva ley con un enfoque más directo y vinculante: la Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos, publicada el 16 de julio de 2025 en el Diario Oficial (24). Esta Ley Nacional abrogó expresamente a la Ley General de 2018, sustituyendo el marco anterior por uno nuevo que busca acelerar la eliminación de cargas burocráticas y la modernización digital. Cabe destacar que previamente, el día 15 de abril del mismo año, se reformó el último párrafo del artículo 25 a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se da un giro en la política de mejora regulatoria, pasando a poner en el centro a las personas, grupos, comunidades y sectores sociales y económicos.
La distinción entre una ley general y una ley nacional es sutil pero fundamental. Mientras la ley general requería la actuación complementaria de estados y municipios (cada cual adecuando su normatividad local a los principios generales), la Ley Nacional es una norma de aplicación directa en todo el territorio nacional, que sustituye a las legislaciones locales en la materia sin dejar espacio para que cada estado promulgue una ley propia 26 . En otras palabras, la ley nacional ocupa por completo la materia en los ámbitos federal, estatal y municipal, y es aplicada de forma directa y completa por las autoridades de cada orden de gobierno, según sus competencias 26 . No requiere una “ley estatal” para operar; al contrario, desplaza cualquier disposición local contraria o que pretenda regular lo mismo. Esta técnica legislativa, utilizada antes en materias como el sistema penal acusatorio (p. ej., Código Nacional de Procedimientos Penales), busca asegurar homogeneidad absoluta y coordinación unificada en todo el país.
Ley General vs. Ley Nacional Comparativo
Diferencias clave de naturaleza, alcance, implementación y efectos en el federalismo.
| Aspecto | Ley General | Ley Nacional |
|---|---|---|
| Naturaleza y propósito | Fija principios y bases en materias concurrentes y distribuye competencias entre Federación, estados y municipios. | Establece reglas únicas de aplicación directa en todo el país; busca homogeneidad plena. |
| Relación con legislación local | Requiere armonización estatal/municipal (leyes y reglamentos locales desarrollan lo dispuesto). | Desplaza o deja sin materia normas locales en lo regulado; las autoridades locales aplican la ley nacional directamente. |
| Fundamento constitucional típico | Habilitación del Congreso para expedir leyes generales que distribuyan competencias (p. ej., art. 73). | Facultades para emitir códigos/leyes nacionales en materias que requieren uniformidad (modelo de aplicación directa). |
| Implementación | Implica programas de armonización y ajustes locales; puede haber desfases en su aterrizaje subnacional. | Aplicación inmediata y uniforme; suele acompañarse de modelos, plataformas y lineamientos nacionales. |
| Ventajas | Respeta el federalismo y permite adaptación local; establece estándares mínimos comunes. | Aporta certeza y homogeneidad; reduce dispersión normativa y facilita interoperabilidad. |
| Riesgos / limitaciones | Puede quedar en letra muerta si no se armoniza ni se cuenta con capacidad institucional local. | Puede acotar márgenes de autonomía estatal/municipal si se centraliza en exceso. |
| Ejemplos típicos | Ley General del SNA; Ley General de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes; LGMR (2018, hoy abrogada). | Código Nacional de Procedimientos Penales; Ley Nacional de Ejecución Penal; Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza. |
Principales cambios y contenido de la Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos (2025)
La nueva Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos representa una reforma de gran alcance orientada a simplificar, digitalizar y homologar los trámites y servicios públicos en los tres órdenes de gobierno. A diferencia de la LGMR, que ponía énfasis en mecanismos regulatorios (RIA, registros, etc.), la Ley Nacional amplía el enfoque hacia la transformación digital de la administración pública. Algunos de los cambios más emblemáticos son los siguientes:
- Integración de Modelos Nacionales obligatorios: La ley establece cuatro Modelos Nacionales de cumplimiento obligatorio para todas las autoridades: 1) Eliminación de Trámites Burocráticos; 2) Digitalización; 3) Homologación de Trámites/Servicios y Desarrollo de Capacidades; 4) Atención Ciudadana. Estos modelos concretan objetivos puntuales de la política: por ejemplo, el Modelo de Eliminación implica revisar y suprimir trámites innecesarios o duplicados; el de Digitalización obliga a migrar trámites al formato electrónico; el de Homologación busca estandarizar requisitos y compartir soluciones tecnológicas entre gobiernos; y el de Atención Ciudadana procura mejorar la calidad del servicio y la retroalimentación con usuarios.
- Creación de una nueva autoridad nacional: La implementación de los Modelos estará a cargo de la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones, concebida como la Autoridad Nacional de Simplificación y Digitalización. Esta Agencia –que sustituye en los hechos a la CONAMER– centraliza las funciones de coordinación, supervisión y asistencia técnica. Es decir, ahora existe un órgano federal líder no solo en mejora regulatoria, sino también en gobierno digital e innovación administrativa. De hecho, en los artículos transitorios del decreto se extingue la CONAMER como órgano desconcentrado preexistente y se transfiere su personal y recursos a la nueva Agencia especializada en transformación digital (señalando una evolución institucional acorde a la era tecnológica).
- Portal único y herramientas digitales nacionales: La Ley Nacional apuesta fuertemente por la digitalización de la relación gobierno-ciudadano. Ordena la creación del Portal Ciudadano Único de Trámites y Servicios, una plataforma electrónica centralizada que concentrará todos los trámites y servicios de los tres órdenes de gobierno. En esta plataforma, cualquier persona podrá consultar –y en muchos casos realizar en línea– los trámites federales, estatales o municipales, lo que implica unificar miles de procedimientos en un solo sitio. Para viabilizar esto, la ley prevé instrumentos tecnológicos como la “Llave MX”, un sistema de autenticación digital ligado a la CURP del ciudadano (esencialmente una firma o identificación electrónica única). También introduce el concepto de Expediente Digital Ciudadano, que es el conjunto de documentos digitales personales que podrán reutilizarse en distintos trámites sin tener que presentarlos físicamente cada vez. Adicionalmente, se crea un Repositorio Nacional de Tecnología Pública para almacenar y compartir código fuente de soluciones tecnológicas gubernamentales, de modo que los desarrollos hechos por una entidad puedan ser aprovechados por otras. Todas estas herramientas reflejan principios modernos de gobierno digital: interoperabilidad, reutilización tecnológica, identidad electrónica unificada y apertura de datos.
- Ampliación del alcance a la simplificación fiscal y coordinación con la agenda anticorrupción: Aunque la Ley Nacional excluye de su aplicación directa ciertos ámbitos como las contribuciones fiscales y las funciones del Ministerio Público o las Secretarías de Defensa y Marina (por la naturaleza especial de esos temas), sí enfatiza la necesidad de simplificar y digitalizar trámites en prácticamente todas las demás áreas administrativas. Su objetivo explícito es combatir la corrupción reduciendo la discrecionalidad en ventanillas, disminuir la carga burocrática para personas y empresas, y hacer más eficientes los procesos gubernamentales al eliminar papel y requisitos obsoletos. La mejora regulatoria se enlaza así con la estrategia de gobierno digital y con la política anticorrupción (pues trámites más transparentes y automatizados tienden a reducir oportunidades de soborno).
- Principios rectores actualizados: La Ley Nacional enlista 24 principios que deben guiar su implementación (Art. 6). Además de principios ya conocidos como la transparencia, legalidad, participación ciudadana y mejora continua, destacan nuevos enfoques: centralidad en la persona (el gobierno debe centrarse en facilitar la vida al ciudadano), interoperabilidad de sistemas (las plataformas gubernamentales deben intercambiar información entre sí), neutralidad tecnológica (no favorecer ni depender de una tecnología en particular), ciberseguridad (proteger los sistemas e información), confianza ciudadana (partir de la buena fe del usuario) y equivalencia funcional entre documentos físicos y digitales. Estos principios reflejan estándares internacionales de gobierno digital y marcan la pauta para la transformación institucional que se pretende.
En suma, la nueva Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos profundiza la política de mejora regulatoria llevándola al terreno de la simplificación administrativa integral y la digitalización.
Mientras la Ley General de 2018 sentó las bases de un andamiaje institucional (Sistema Nacional, consejos, CONAMER, programas de mejora regulatoria, etc.), la Ley Nacional de 2025 busca lograr resultados más concretos y visibles para la ciudadanía: menos trámites, más trámites en línea, ventanillas únicas efectivas y regulación inteligente. Es un paso decisivo hacia la modernización institucional de México, armonizando las prácticas gubernamentales con estándares internacionales de gobierno digital. Para los ciudadanos significa acceso más fácil a servicios, reducción de tiempos y costos, y mayor transparencia; para el Estado implica comprometerse con la adopción tecnológica, la interoperabilidad y la medición de resultados.
Diferencia en síntesis: La Ley General (2018) distribuía competencias y obligaba a cada nivel de gobierno a hacer su parte (con posibilidad de legislaciones locales), mientras que la Ley Nacional (2025) es única y uniforme, aplicable directamente por federación, estados y municipios, sin necesidad de leyes estatales adicionales, y con un enfoque muy marcado en la eliminación de trámites y la digitalización. Por eso, la Ley Nacional es reglamentaria del mismo artículo 25 constitucional, pero abroga la ley anterior para impulsar una nueva etapa de la política.
Diagnóstico: Regulaciones y Trámites en el Ámbito Municipal
La complejidad del marco regulatorio mexicano se evidencia en las cifras recopiladas en la Estrategia Nacional de Mejora Regulatoria (publicada en DOF el 30 de agosto de 2019). Según ese diagnóstico, en México existen aproximadamente 113,373 regulaciones vigentes sumando los ámbitos federal, estatal y municipal. Una parte sustantiva de ese universo normativo corresponde al orden municipal, dado que cada uno de los 2,450 ayuntamientos del país expide reglamentos, bandos y disposiciones administrativas en su jurisdicción. Esta proliferación normativa local –muchas veces desactualizada o heterogénea entre municipios– constituye un reto para la homogenización regulatoria. De hecho, se ha observado que México tiene un entramado normativo muy denso: en promedio, cada empresa mexicana realiza 19.5 trámites al año ante distintas autoridades (municipales, estatales o federales) simplemente para cumplir con regulaciones operativas básicas.
Específicamente en el ámbito económico, un análisis de CONAMER evidenció que las entidades federativas y municipios desempeñan una función preponderante en la regulación de sectores clave de la economía. Los gobiernos locales inciden en sectores como comercio, construcción, transportes, servicios turísticos, desarrollo urbano, venta de alcohol, mercados públicos, entre otros, a través de licencias, permisos y reglamentos municipales. Por ejemplo, la regulación para abrir y operar un pequeño negocio suele involucrar trámites municipales (licencia de funcionamiento, uso de suelo, protección civil, etc.), además de requisitos estatales o federales. Si un municipio impone requisitos excesivos o trámites duplicados, puede ahuyentar inversiones o incentivar la informalidad. Un hallazgo del diagnóstico nacional es que los errores o “fallos regulatorios” a nivel estatal o municipal pueden ser la diferencia entre el éxito o el fracaso de un negocio local, ya que establecen las condiciones para la entrada y operación en ciertos mercados. Dicho de otro modo, una mala regulación municipal (obsoleta, redundante o discrecional) puede frenar el desarrollo económico de la comunidad, encarecer costos a las empresas e incluso propiciar corrupción.
La Estrategia Nacional de MR 2019 identificó áreas particularmente problemáticas en los marcos normativos locales. Entre las barreras regulatorias comunes detectadas en estados y municipios, se señalaron: las leyes y reglamentos de bebidas alcohólicas, las normas de desarrollo urbano (p. ej. permisos de construcción), la regulación de establecimientos comerciales (horarios, zonificación, etc.) y los reglamentos de mercados municipales, entre otros. Estas son áreas donde frecuentemente se encontraron requisitos excesivos, trámites engorrosos o divergencias importantes entre municipios. La estrategia instó a una revisión profunda y exhaustiva del marco regulatorio municipal para eliminar trámites innecesarios y promover mercados eficientes, insistiendo en que los municipios deben modernizar sus ordenamientos para impulsar el bienestar de la población.
Adicional al volumen de regulaciones, otro aspecto crítico es la percepción de su calidad y aplicación. Fuentes oficiales y encuestas empresariales reflejan que en muchos municipios persiste la idea de que las regulaciones locales no son claras y se aplican de forma inconsistente. Por ejemplo, el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP) realiza una Encuesta sobre Mejora Regulatoria, Gobernabilidad y Buen Gobierno en empresas de diversos municipios. Esta encuesta reveló que, en promedio, solo 61.8% de las regulaciones que las empresas deben cumplir a nivel municipal se consideran claras por parte de los usuarios. Es decir, casi 4 de cada 10 regulaciones municipales son percibidas como confusas o difíciles de entender, lo cual genera incertidumbre y costos adicionales para las empresas (que a veces deben interpretar la norma o recurrir a gestores). Asimismo, en algunos municipios se observa aplicación discrecional de las reglas: el mismo estudio encontró que cerca de 49.8% de las regulaciones que implican costos de cumplimiento o inspecciones se aplican con favoritismo o trato desigual. En el municipio de Othón P. Blanco (Quintana Roo), por ejemplo, más del 58% de los empresarios perciben favoritismo en la aplicación del marco regulatorio local (es decir, creen que las autoridades municipales no aplican las normas de manera uniforme, sino dando ventajas a algunos), mientras que en Morelia (Michoacán) ese porcentaje “negativo” es menor (33.4%). Estas cifras evidencian problemas de Estado de derecho a nivel municipal: cuando la normatividad local no es clara o se aplica arbitrariamente, se erosiona la confianza ciudadana y se abre la puerta a prácticas corruptas.
Otro indicador relevante es el costo económico de la burocracia municipal. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en Empresas (ENCRIGE 2016) levantada por el INEGI, las unidades económicas en México enfrentaron en 2016 costos monetarios de cumplimiento regulatorio estimados en 115.7 mil millones de pesos (equivalente al 0.56% del PIB nacional). Una parte de esos costos proviene de trámites municipales (por ejemplo, pagos de licencias, tiempo invertido en gestiones locales). La misma encuesta señaló que más de la mitad (50.9%) de las unidades económicas percibieron que las cargas administrativas no disminuyeron o incluso empeoraron en 2016 respecto al año anterior. Esto indica que, para muchas micro y pequeñas empresas, la burocracia municipal seguía siendo un obstáculo significativo antes de implementarse la nueva oleada de reformas.
En resumen, el diagnóstico oficial muestra que los municipios enfrentan una problemática compleja en materia regulatoria: un volumen muy alto de regulaciones locales (muchas veces redundantes entre sí o respecto a normas estatales/federales), trámites numerosos y costosos para ciudadanos y negocios, falta de claridad normativa, y aplicación deficiente que en ocasiones da margen a la discrecionalidad. Todo ello redunda en un entorno poco propicio para el desarrollo local y merma la calidad de vida de los habitantes que deben hacer filas o papeleos interminables. A continuación, veremos cómo estas deficiencias se reflejan en las evaluaciones recientes y qué medidas se están tomando, particularmente con la intervención del Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria y la nueva Ley Nacional.
El Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria y las Observaciones sobre los Municipios
Como parte del Sistema Nacional instaurado por la Ley General de 2018, se creó el Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria (ONMR), un organismo ciudadano encargado de medir y supervisar la implementación de la política de mejora regulatoria a nivel nacional y subnacional. El Observatorio funge como instancia independiente que evalúa el avance de los gobiernos en esta materia y formula recomendaciones. Para ello, desarrolló inicialmente el Indicador Subnacional de Mejora Regulatoria (ISMR), evolucionado posteriormente en el Indicador de Avance de la Estrategia Nacional de MR (IENMR). Este indicador evalúa tres grandes rubros en cada entidad federativa y municipio: Políticas (calidad del marco jurídico local de mejora regulatoria), Instituciones (fortaleza de las instancias y procesos locales para impulsar la política) y Herramientas (grado de implementación de acciones, programas y sistemas tecnológicos de mejora regulatoria).
Los trabajos del Observatorio han sacado a la luz diversos hallazgos sobre la situación en estados y municipios. En general, se observan avances insuficientes y muy desiguales: mientras algunos gobiernos locales han adoptado buenas prácticas, muchos otros presentan rezagos importantes. Por ejemplo, en la evaluación más reciente disponible (correspondiente a 2022), participaron las 32 entidades federativas pero solo 54 municipios del país. Esto quiere decir que, de los ~2,450 municipios totales, apenas un 2% se incorporó voluntariamente al ejercicio de medición del Observatorio en ese año. Los municipios evaluados tienden a ser los de mayor tamaño o importancia económica (Aguascalientes, Querétaro, Zapopan, etc.), que cuentan con más capacidades administrativas. De hecho, los tres municipios mejor evaluados en 2022 fueron Aguascalientes (Ags.), Querétaro (Qro.) y Zapopan (Jal.), los cuales destacaron por haber avanzado significativamente en la implementación de la Estrategia Nacional de MR. Estas ciudades han desarrollado portales únicos, han simplificado trámites empresariales (por ejemplo, apertura rápida de empresas) y tienen consejos ciudadanos de mejora regulatoria funcionando.
No obstante, el hecho de que únicamente 54 municipios entraran al radar del Observatorio refleja que en la inmensa mayoría no se contaba aún con información suficiente o con la implementación mínima para ser evaluados. En muchos municipios pequeños y medianos persisten vacíos: no han designado una autoridad de mejora regulatoria, no tienen un catálogo de trámites público, ni consejos locales operando. El Observatorio ha señalado que los avances de la política en estados y municipios son insuficientes, y que hace falta reforzar los mecanismos de coordinación y apoyo técnico a nivel local. Entre las principales observaciones que el ONMR ha hecho sobre los municipios destacan: la ausencia de marcos normativos locales actualizados (muchos municipios no han armonizado sus reglamentos con la Ley General de 2018, y ahora deberán adaptarse a la nueva Ley Nacional), la falta de capacidad técnica y de recursos humanos especializados en mejora regulatoria (en municipios pequeños suele no haber personal dedicado a estos temas), y la poca disponibilidad de herramientas digitales (gran cantidad de municipios no cuentan con portales de trámites en línea, ni sistemas de gestión administrativa electrónicos).
Asimismo, el Observatorio ha enfatizado la necesidad de coordinación vertical: que los estados asuman su papel de guiar y apoyar a sus municipios. Algunos estados, como Puebla, han sido señalados como ejemplo por mantener una vinculación permanente con sus municipios para lograr la implementación total de la política en todo el estado. En contraste, otros estados no han logrado permear las mejores prácticas hacia sus ayuntamientos, manteniéndose la política estancada a nivel municipal.
Otra observación relevante es la diferencia en desempeño entre municipios metropolitanos y rurales. Usualmente, los municipios de zonas metropolitanas (con mayor población, actividad económica y recursos) tienden a tener mejor calificación en el indicador subnacional, mientras que los municipios rurales o de menor desarrollo se rezagan. Esto abre brechas de competitividad regional: un inversionista encuentra trámites simplificados en, digamos, Querétaro capital, pero quizás enfrente trámites complicados en un municipio vecino más pequeño. El ONMR promueve por tanto la difusión de buenas prácticas municipales, compilando casos exitosos y recomendando su replicación. Por ejemplo, resaltó la Ventanilla Digital de Inversiones implementada en Yucatán (para trámites estatales y municipales de apertura de empresas) y el Portal Único de Querétaro que integra trámites estatales con los de municipios conurbados 61 , como ejemplos que otros municipios podrían adaptar.
En resumen, las principales observaciones del Observatorio Nacional hacia los municipios giran en torno a: i) la falta de institucionalización plena de la mejora regulatoria en la mayoría de ellos (no todos cuentan con unidad o enlace de MR, ni con programas locales de mejora regulatoria); ii) la ausencia de plataformas digitales y transparencia en sus trámites (muchos municipios siguen operando con sistemas manuales y sin publicar sus requisitos en línea); iii) la escasa coordinación intergubernamental para homologar regulaciones (cada municipio suele expedir reglamentos sin considerar estándares estatales/nacionales, generando discrepancias de municipio a municipio); y iv) la necesidad de capacitación y asistencia técnica para que los servidores públicos municipales puedan aplicar metodologías de simplificación, Análisis de Impacto Regulatorio, mejora de procesos, etc. En pocas palabras, el Observatorio ha evidenciado que los avances en municipios son todavía incipientes y que, sin un impulso mayor, existe el riesgo de que la política nacional no alcance su objetivo último de transformar la experiencia regulatoria del ciudadano en el ámbito local.
Principales retos para los municipios en materia de Mejora Regulatoria
Considerando todo lo anterior –el marco legal vigente, el diagnóstico de la situación actual y las evaluaciones del Observatorio– podemos delinear las principales “dolencias” o desafíos que enfrentan los municipios de México en la implementación de la mejora regulatoria:
- Exceso y obsolescencia de regulaciones locales: Con miles de reglamentos municipales en vigor, muchos redactados décadas atrás, existe un serio problema de marco normativo desactualizado. Numerosos municipios aún se rigen por bandos de policía y buen gobierno antiguos o reglamentos que no han sido revisados a la luz de principios modernos de mejora regulatoria. Esto genera contradicciones, duplicidades y cargas innecesarias. El reto es realizar una depuración normativa extensiva en cada municipio, eliminando regulaciones obsoletas o redundantes y actualizando las necesarias para que sean claras y acordes con la legislación estatal y nacional. Algunos municipios han comenzado con ejercicios de Regulatory Guillotine o revisión integral de sus reglamentos, pero son la minoría.
- Demasiados trámites y servicios no estandarizados: Los municipios prestan servicios esenciales (licencias de construcción, permisos de comercio, alineamiento y número oficial, recolección de basura, etc.) y cobran contribuciones locales. En muchos casos, cada municipio tiene sus propios formularios, requisitos y procesos, lo que dificulta estandarizar y simplificar a escala nacional. Un claro desafío es lograr la homologación de trámites municipales más comunes. La nueva Ley Nacional aborda esto mediante el Modelo Nacional de Homologación de Trámites y Servicios, que obligará a un esfuerzo coordinado: definir formatos y requisitos base para ciertos trámites en todos los municipios. Sin embargo, implementar esa homologación requerirá voluntad política local y asistencia técnica, pues implica que municipios modifiquen ordenanzas y cambien prácticas arraigadas.
- Capacidad institucional limitada: Probablemente la “dolencia” más profunda es la falta de capacidad técnica y administrativa en los municipios, especialmente los más pequeños. Muchos ayuntamientos carecen de personal especializado en análisis regulatorio o mejora de procesos. La figura del Enlace de Mejora Regulatoria (o ahora Enlace de Simplificación y Digitalización según la nueva ley) a veces recae en un funcionario con múltiples responsabilidades y sin entrenamiento específico. Además, la alta rotación de autoridades municipales (recordemos que los ayuntamientos se renuevan cada 3 años y 4 años en los casos de Veracruz y Coahuila) dificulta la continuidad de proyectos de mejora regulatoria. El reto es institucionalizar la función de mejora regulatoria en la estructura municipal (idealmente con una Unidad de Mejora Regulatoria permanente) y capacitar constantemente a los servidores públicos locales. De 2000 a 2018, la Comisión (COFEMER/CONAMER) reportó haber realizado 21,223 capacitaciones estatales y municipales en mejora regulatoria, pero la demanda supera con creces a la oferta. Un alivio vendrá si los estados y la nueva Agencia Nacional refuerzan programas de formación y asistencia técnica focalizados en municipios rezagados.
- Rezago digital y falta de sistemas tecnológicos: En pleno 2025, una gran cantidad de municipios aún no ofrecen trámites en línea ni cuentan con sistemas informatizados para gestionar sus procedimientos internos. La implementación de la Ventanilla Digital o Portal Único a nivel nacional busca subsanar esto obligando a que todos los trámites municipales estén registrados y, cuando sea posible, disponibles en línea. No obstante, llevar a cabo la digitalización municipal es un desafío enorme. Muchos municipios carecen de infraestructura tecnológica, de personal capacitado en TI o incluso de conectividad adecuada. La Ley Nacional propone soluciones como el Repositorio Nacional de Tecnología Pública para compartir software y herramientas entre municipios, lo cual podría facilitar que aquellos con menos recursos adopten plataformas desarrolladas por otros. Aun así, será necesario financiamiento y acompañamiento para la transformación digital local. De lo contrario, existe el riesgo de una brecha digital: municipios grandes plenamente en línea y municipios pequeños todavía con trámites en papel.
- Coordinación intergubernamental y apoyo estatal: La mejora regulatoria municipal no ocurre en el vacío; depende en gran medida de la coordinación con los gobiernos estatales y federal. Un problema identificado es la falta de coordinación efectiva: en algunos casos, estados y municipios no articulan esfuerzos (por ejemplo, un estado puede tener un registro estatal de trámites, pero sus municipios no alimentan la información, etc.). La Estrategia Nacional 2019 subrayó que uno de los principales retos es lograr coordinación integral entre los distintos órdenes de gobierno en materia regulatoria, desde el diseño de normas hasta su cumplimiento y evaluación. Esto requiere establecer canales formales: las Autoridades Estatales de Mejora Regulatoria deben involucrar a municipios; la Agencia Nacional debe trabajar con contrapartes estatales y municipales; y los convenios de colaboración (posibilitados por el artículo 115) deben usarse para que estados asuman o asistan funciones municipales cuando estos no puedan solos. Un ejemplo positivo es la asistencia técnica que brindó la CONAMER para implementar ventanillas de apertura rápida de empresas en decenas de municipios (lo cual aumentó la creación de negocios). Esa fórmula de cooperación debe ampliarse a otras áreas.
- Resistencia al cambio y voluntad política local: No debemos soslayar que detrás de las normas y trámites existen intereses creados y hábitos. En algunos municipios, la complejidad de trámites ha sido terreno fértil para la corrupción burocrática; simplificar y transparentar puede enfrentar resistencia de quienes se benefician del estatus quo. Asimismo, algunos alcaldes o alcaldesas pueden percibir la mejora regulatoria como una agenda impuesta “desde arriba” que compite con otras prioridades locales. Vencer esa inercia es un desafío más intangible. Implica generar conciencia de que la mejora regulatoria beneficia a los propios municipios, al atraer inversión, facilitar la creación de empleos y mejorar la satisfacción ciudadana con el gobierno local. La participación de cámaras empresariales locales y organizaciones civiles puede ser clave para demandar a los ayuntamientos la implementación de estas mejoras. El Observatorio Nacional y los observatorios locales (donde existan) también juegan un rol para mantener el tema en la agenda pública y exhibir tanto rezagos como éxitos, creando incentivos de reputación para los gobiernos municipales.
Finalmente, con la nueva Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos, los municipios enfrentan el reto de su rápida adaptación al nuevo marco. La ley es muy clara en que todos los Sujetos Obligados estatales y municipales deberán acatar los Modelos Nacionales y utilizar las herramientas comunes. Por ejemplo, en su artículo 1 señala que sus disposiciones son de orden público y observancia general en todo el territorio nacional en materia de simplificación administrativa y digitalización de trámites. En los artículos transitorios se fija que los gobiernos estatales y municipales deben designar a sus enlaces de simplificación y digitalización y notificarlo a la Agencia Nacional en un plazo definido, además de que deberán migrar sus trámites al Portal Único conforme a los lineamientos que se emitan. Esto requerirá trabajo intenso en cada municipio para inventariar sus trámites, limpiarlos, digitalizarlos y cargarlos a la plataforma nacional.
En resumen, los principales problemas que afectan a los ~2,450 municipios mexicanos en materia de mejora regulatoria son: un exceso de regulación mal diseñada, trámites engorrosos que consumen tiempo y recursos a ciudadanos/empresas, débil capacidad institucional para gestionar la política regulatoria, rezago tecnológico, y falta de coordinación y apoyo para homologar y simplificar a nivel nacional. La buena noticia es que estos desafíos están plenamente identificados en la Estrategia Nacional y en la nueva Ley Nacional, por lo que se han establecido obligaciones y herramientas para enfrentarlos.
Conclusiones
La evolución de la mejora regulatoria en México, de ser un esfuerzo administrativo discrecional a convertirse en un mandato constitucional y legal para todo el Estado, demuestra el reconocimiento de su importancia para el desarrollo nacional. La reforma constitucional de 2017 y la Ley General de 2018 crearon la estructura básica: una política de Estado que obliga a Federación, estados y municipios a mejorar la calidad de sus regulaciones y trámites. No obstante, la implementación práctica ha sido desigual, revelando que especialmente en el orden de gobierno municipal persisten dolencias profundas como burocracia excesiva, marcos normativos atrasados y falta de capacidades para el cambio.
Los diagnósticos oficiales y las evaluaciones del Observatorio Nacional confirman que muchos municipios aún no logran implementar plenamente la mejora regulatoria. Esto se traduce en costos económicos (cientos de miles de millones de pesos en cargas administrativas), en insatisfacción ciudadana (trámites percibidos como complicados o corruptos) y en oportunidades perdidas de inversión local. Sin embargo, también existen casos de éxito a emular: municipios que han simplificado trámites de apertura de negocios, que operan consejos ciudadanos activos, que han digitalizado permisos y con ello han impulsado la competitividad. La clave estará en replicar esas mejores prácticas y en aprovechar el nuevo impulso normativo.
La recién promulgada Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos (2025) marca una segunda ola de reformas, más audaz y ambiciosa, que busca zanjar de una vez algunos problemas crónicos. Al establecer Modelos Nacionales obligatorios y herramientas comunes como la Llave MX y el Portal Único, se pretende que incluso el municipio más pequeño se sume a la digitalización y simplificación. El éxito de esta ley dependerá de una implementación efectiva: requerirá liderazgo federal a través de la Agencia de Transformación Digital, pero igualmente colaboración estrecha con los estados para apoyar a los municipios. Los transitorios obligan, pero en la práctica habrá que acompañar.
En conclusión, la problemática de las regulaciones en el orden municipal se caracteriza por la dispersión normativa, la carga burocrática y la insuficiente institucionalización de la mejora regulatoria.
La pregunta planteada –sobre las principales dolencias en los municipios en esta materia– puede responderse diciendo que son esencialmente la falta de estandarización y coordinación, la capacidad limitada y la resistencia al cambio hacia un gobierno más ágil y transparente. No obstante, México cuenta ya con el marco constitucional y legal adecuado para encarar estos retos; de hecho, pocos países han elevado la mejora regulatoria al nivel que México lo ha hecho. El foco ahora debe estar en la ejecución: en traducir las leyes y estrategias en acciones concretas dentro de cada municipio. Si se logra involucrar a los 2,450 municipios que son aproximadamente, en esta cruzada contra el trámite burocrático inútil, los beneficiarios serán millones de mexicanos que podrán experimentar gobiernos locales más eficientes, trámites más sencillos y un entorno propicio para la actividad económica. La tarea es titánica, pero los primeros pasos ya están dados –y con la mejora regulatoria como Política de Estado, es un camino sin retorno hacia un México con mejores leyes, mejores trámites y mejor calidad de vida para todos.
Fuentes consultadas
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 25, art. 73 fracción XXIX-H)
Decreto de reforma constitucional, DOF 05-02-2017 (Justicia Cotidiana: mejora regulatoria) Exposición de motivos.
Ley General de Mejora Regulatoria, DOF 18-05-2018 (abrogada en 2025).
Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos, DOF 16-07-2025 – Objeto y modelos 67 31 ; Transitorios (abrogación LGMR).
Estrategia Nacional de Mejora Regulatoria 2019 – Diagnóstico nacional de regulaciones, trámites e inspecciones .
Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP), Encuesta de Mejora Regulatoria y Buen Gobierno, citada en Estrategia 2019 (percepción de claridad y favoritismo).
Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria – Resultados del Indicador 2022 (Comunicado COPARMEX).
Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), documento Agilizando el Estado (trayectoria de la MR en México).
Sitio oficial CONAMER/CONAMER (gob.mx) – comunicados y material de capacitación.